城镇化建设栏目

编者按

年4月23日，国家发展改革委启动了“十三五”规划编制工作举行新闻发布会，提出将积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划。商洛市在年重点镇规划中，探索出“五规合一”规划，“一张蓝图干到底”。本刊记者就“五规合一”的相关问题，采访了商洛市城乡建设规划局局长赵绪春。

商洛城市风貌规划——总体鸟瞰图

记者：什么是“五规”？“合一”的目的是什么？

赵绪春：“五规”，是指影响镇域范围村镇布局的国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城镇空间规划、旅游规划和水利规划五个专项规划。“五规合一”工作实际上不是一项传统意义的规划，而是一个统筹协调的过程，目的在于解决空间规划冲突、资源环境利用和保护等现实矛盾，提升建设项目审批效率，推进依法管理与公众参与。“五规合一”是利用信息化手段，建立统一的空间规划体系，实现城市统筹发展的方法和平台。

记者：如何做好“五规合一”？最要紧的是什么？

赵绪春：做好“五规合一”的基础是测绘，即测绘这张底图非常重要，只有测绘的比例尺合理，“多规合一”才能准确落地。

随着信息化技术的快速发展，特别是全国地理信息公共服务平台的建设应用，实行信息化条件下的“多规合一”已具备技术基础。地理信息公共服务平台依托测绘地信部门现有地理信息生产、更新与服务体系，以互联网、电子政务网为载体，把分散在各地各部门的地理信息数据资源整合为一体化的公共地理信息数据体系，为政府、专业部门、企业和公众提供“一站式”地理信息服务，并在此基础上形成与各部门分建共享、联动更新和协同服务的地理信息资源共建共享机制，从而消除因分级管理、各部门信息资源难以共享造成的信息孤岛、数字鸿沟。这就为实现多规合一的协调共享提供了及时、可靠、准确、统一的数据基础。当务之急是从根本上确保平台在规划制定中作为地理空间背景的唯一性和权威性。

记者：既然知道问题的关键，那接下来我们又是怎样做的呢？

赵绪春：年7月，商洛市政府与陕西省测绘地理信息局签订了战略合作协议，并在商洛市规划局加挂商洛市测绘地理信息局机构牌子，同时省测绘局还选派了一名总工程师到商洛测绘局挂职工作，加强商洛基础测绘工作。通过两年的努力，我们完成了“一体两翼”中心城区1：1万地形图的测绘，完成了“商洛市城市坐标系”和“数字商洛地理空间框架”建设任务，从而技术层面上保障了“五规合一”的可行性。

商洛市政府与陕西省测绘地理信息局签定战略合作协议书

记者：可不可以望文生义地认为“五规合一”就是把五个规划合成一个？

赵绪春：“五规合一”并不是说把五个专项规划合并成一个规划，而是使多个规划整合互通，充分发挥系统性的作用。为全面推动城镇发展一体化，“五规合一”的重心还在于土地规划，核心是解决建设用地的供给来源与农村同步发展和农民顺利进城就业这对矛盾。目前我国城镇建设问题十分突出，所以在城镇建设中，通过“五规合一”规划方法，使城镇文化、经济、建筑、景观特色得到科学规划，统筹协调城镇在各系统、各层面、各类型之间的关系。

记者：既然如此，实施“五规合一”的难点在哪？或者说有哪些困难要克服？

赵绪春：从“五规合一”现实状态来看，要解决规划的主要问题，在技术层面是非常重要，而技术层面包含城镇化水平、规划范围、人口与用地规模、技术标准等。因此，在“五规合一”的过程中，首先必须在人口统计口径上达到一致。为了统计人口规模，我们把幼儿、中学生、老人等进行了分类，同时，应用手机的大数据把过年的手机信号与平时的手机信号进行对比，了解常住人口和流动人口状况。其次，统一规划区范围。在规划区范围应当统一，如功能区规划与城镇发展总体规划涉及的范围一致，而综合性的主体功能区规划、城镇规划、土地利用规划都应当与禁建、限建、适建范围一致。第三，统一用地规模与标准。建设用地应当在符合土地利用总体规划总量目标和保护耕地需求的前提下，根据国民经济和社会发展规划提出的城镇化发展和产业发展的要求，同时要满足城市发展和建设的需要，统一确定建设用地标准。第四，统一规划基础资料。对于同一层级的各项规划，应当采用相同范围、精度和格式的地形图、现状补测图，以及水文、地质、气象等规划基础资料。

城镇规划“五规合一”，就是系统建立城镇系统工程，把城镇建设贯穿到文化、经济、建筑、景观环境各个规划层面中，加强城镇在各个规划系统之间的相互融合、相互衔接，做到“无缝对接”、有效整合，使城镇规划真正落实到文化、经济、建筑、景观环境上来，以此解决城镇规划与其他规划之间相互制约、互不统一、相互打架的问题。因商洛的镇、村规划起步较晚，只有土地规划，所以在编制的过程中，还是比较好协调的，若各个层级的镇、村规划前面已经做全了，调整起来应该是较麻烦的。

商洛城市风貌规划——演绎广场效果

记者：我们现阶段工作的重点是什么？

赵绪春：就商洛目前的情况而言，我们主要是加强发展规划、城市总体规划和土地利用规划的衔接，对县城和中心城区规划编制中，通过人口和用地规模论证，逐步实现国民经济发展、土地利用和城市总规“三规合一”，在有条件的重点镇实现“五规合一”。两年前，在一些重点镇的规划上，商洛就已经开始进行“多规融合”的尝试，将土地利用规划、产业发展规划、镇区建设规划（含用地指标、核心区规划、门户区与风貌规划）、旅游规划和水利规划，通过一张蓝图完美表达（镇区面积不大），可以挂在墙上一目了然，让老百姓能看懂。目前，我们正在起草《商洛市“多规合一”规划编制技术导则》，以《技术导则》为引领，按照“生态空间山清水秀、生产空间集约高效、生活空间宜居适度”的发展要求，划定生态控制线、建设用地增长边界控制线，并将“多规”所涉及的用地边界、空间信息、建设项目参数等多元化的信息融合统一到一张图上。

记者：那么，接下来的工作该朝哪个方向努力？

赵绪春：接下来，我们将以“数字商洛”平台建设为依托，实行统一的全市坐标体系和数据标准，保障空间资源共享，加强与发改、国土、环保、旅游、林业、水务、交通、教育、卫生、农业等部门业务的数据共享、交换与更新，实现更透彻的规划实施效果评估、更广泛的信息共享与互联互通和更深入的分析与决策支持。通过对接行政审批信息、城市综合管理、互联网规划信息挖掘、物联网感知城市信息采集、移动电信人口流动信息收集等方式，丰富规划信息数据库，利用大数据技术科学规划、高效决策、规范管理。在“五规合一”的基础上，探索“九规合一”的方式方法。

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