本文内容来源于《水利发展研究》年第5期，作者王冠军王志强

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为落实《生态文明体制改革总体方案》提出的开展水流和湿地产权确权试点的要求，年水利部、国土资源部联合印发《水流产权确权试点方案》，在全国选取6个试点，探索水流产权确权的路径和方法。但试点区对水域、岸线等水生态空间确权的思路、内容、目标、途径、方法等尚不清晰。为此，年11月水利部建设与管理司牵头到陕西渭河流域调研，重点对渭河生态区建设情况进行察看座谈，调研认为，陕西省积极创新以水资源为主的生态空间管理思路，加强顶层设计，划定控制红线，强化治理与保护，对水流产权确权特别是对水域、岸线等水生态空间确权具有一定的借鉴意义。

一、渭河生态区建设的主要做法

渭河是黄河最大支流，发源于甘肃省渭源县鸟鼠山，流域面积13.5万km2，干流全长km，其中陕西境内km，在渭南市潼关县汇入黄河。渭河素有陕西人民的母亲河之称，水利开发治理历史悠久，为两岸多万亩耕地、全省64%的人口提供了稳定水源，支撑了占全省65%生产总值的经济社会高速发展。但多年来渭河上游水土流失严重、中游水污染加剧、下游河道淤积等日趋严重，生态环境持续恶化，小水大灾成为常态，多头管理问题依然存在。陕西省及时转变思路，实施了以水为核心的渭河生态区建设，成效显著。主要做法如下。

1.1

加强组织领导，完善制度建设

依托年国务院批复的《渭河流域重点治理规划》，陕西省委、省政府坚持从单纯治水向系统治水、从刚性治水向柔性治水、部门管水向协同治水转变的思路，对关中km河段实施了综合整治，防洪能力、水污染防治、水生态建设成效显著。在渭河综合整治过程中，提出了预留渭河生态空间的构想，年陕西省政府研究决定沿渭河两岸划定一定区域，设立渭河生态区，组建了以分管水利的副省长为主任，分管副秘书长、水利厅厅长、沿渭河各市（区）政府主要负责同志为副主任，发展改革等12个厅局为成员的渭河生态区管理委员会，负责协调指导渭河生态区建设管理工作。同时，委员会制定了《渭河生态区管理办法》《渭河生态区管理工作考核办法》《渭河生态区水工程保护办法》等制度，大力推进渭河生态区建设与管理。

1.2

编制相关规划，明确功能区划

年陕西省政府批复了《陕西省渭河生态区建设总体规划》，确定渭河生态区范围西起渭河陕西与甘肃交界处，东至渭河潼关入黄口，横向边界沿渭河两岸堤防向外侧按照城市核心区（建成区）m、城区段（规划区）m、农村段m作为渭河生态控制区，重点实施河道疏浚、河滩整治、湿地建设、旅游观光、水量调度、水源管理等，构建河湖库塘连接，人工水道与自然水道贯通，内部大循环、外部大连通的关中柔性水系，实现渭河沿岸生态环境优美、历史文化相连、产业集群发展、基础设施完备的特色生态区目标。划定了渭河生态区功能区划，将其分为河道保护区、堤防保护区、堤外一级保护区、堤外二级保护区，明确了不同功能分区的范围、管理目标和措施。

1.3

划定控制红线，探索确权划界

制定印发了《渭河生态区控制红线划定工作实施意见》，明确了工作职责和基本原则、程序步骤及时限要求，提出了建立渭河生态区地理空间信息系统数据库，实现“以库管线”“以图管线”和“以规管控”。确定咸阳市和杨凌示范区作为红线划定工作试点市（区）先行先试，探索经验。两市（区）在广泛征求意见的基础上，以政府名义向社会发布了公告，确定了生态区控制范围、功能划分等，按照10km一标牌、1km一界碑、m一界桩的原则，完成了栽桩亮界、设立标示牌的工作，并大力开展了宣传工作，提高了全民对设立渭河生态区的认识。其余市（区）也已以政府名义发布了公告、成立了机构，正在加紧进行栽桩亮界，全省渭河生态区红线划定、确权划界等工作已基本完成。

1.4

推进综合整治，打造水生态建设示范区

依托《陕西省水功能区划》《陕西省渭河流域综合规划》等，统筹生态区内以水为主的各类资源，综合推进水量调度、生态修复、水污染防治等任务。通过强化渭河水系联通联控联调，组织实施了宝鸡峡水库和冯家山水库工程联合调度，建立水生态补偿机制，保证了渭河干流宝鸡段不少于5m3/s的生态流量；完成滩面治理亩，水面景观亩，防护林带亩；高标准建设了渭河全线km大断面堤防，全线防洪能力大幅提升，经受住了30年来最大洪水的考验；建成了宝鸡百里画廊等多个主题突出、亲近自然的生态工程15万亩，人工治理与自然修复相统一，蓄水滞水留水、排洪泄洪兼容的水生态逐步形成；渭河水污染防治成效显著，渭河水质总体明显向好。

1.5

加大宣传力度，营造良好氛围

陕西省充分利用报刊、电视、网络、展板、简报、标语等宣传途径，大力宣传“一河清波、两岸绿色、鱼翔浅底、鸟语花香”的人水和谐新渭河理念和渭河生态区建设政策。渭河生态运动广场及水上乐园、扶风县“十里花海”景观工程、眉县“千亩荷塘”渭河湿地生态治理工程、杨凌生态湿地公园、成阳湖水面景观工程、西成新区沣渭三角洲渭河滩区生态治理工程、西安灞渭桥车游湿地公园、高陵区周家生态园湿地、渭南城区段万亩荷塘风景区等建设成果，相继向社会开发，在大力改善渭河沿岸广大群众物质文化生活的同时，扩大了社会对生态区建设的认知度，使生态区建设深入民心。

二、启示与建议

陕西渭河生态区建设在组织领导、规划编制、确权划界、综合整治、宣传教育等方面进行了有益探索，为其他地区乃至全国开展水域、岸线等水生态空间确权探索了可供借鉴的经验。

2.1

建立高层次工作机制

根据《宪法》《水法》《防洪法》《河道管理条例》等有关规定，江河的管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地；无堤防的，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。因此，水流是由水域、水体、河床（湖盆）、岸线以及岸线范围内相关派生资源共同组成的空间综合体。开展水流产权确权特别是水域、岸线等水生态空间确权工作，涉及到水流、土地、森林、矿藏等自然资源，涉及到水利、国土、林业、农业等多级多个部门，涉及资源所有者、使用者、监管者的利益，协调难度非常大。需要转变理念，建立健全高层次的协调监管工作机制，加强组织领导，强化责任落实，推进部门间的信息共享和协调联动，严格水域、岸线等水生态空间保护和监管。

2.2

夯实确权划界工作基础

一是组织开展调查评价。着手开展河湖管理现状和存在问题，河湖管理范围内经济社会发展状况和地面附着物情况，水资源、水域、岸线、土地、林木、矿产等自然资源状况的调查评价，准确掌握资源分布、社会发展布局等基本情况并登记造册，为划定水域、岸线等水生态空间范围提供基础。

二是划定水生态空间范围。在调查评价的基础上，按照《河道管理条例》等现行法律法规，组织水利、国土资源等部门依法划定河湖管理范围，以此为基础划定水域、岸线等水生态空间的范围，明确地理坐标，设立界桩、标示牌，并由县级以上地方人民政府负责向社会公布划界成果。同时，要确保划定水生态空间范围要与国民经济发展规划、土地总体规划等相关规划有效衔接。

三是完善相关法规制度。根据确权划界工作需要，研究制定水资源确权和水域、岸线等水生态空间确权的相关制度办法，明确确权登记的方式、内容、标准以及管理主体、程序等，为开展水域、岸线等水生态空间确权工作提供法规支撑。

四是加大宣传力度。水利部、国土资源部及试点地区应加强宣传与引导，做好水流产权确权有关政策文件的解读，宣传水流产权确权试点的进展及成效，为水流产权确权及试点工作顺利开展营造良好的社会环境和舆论氛围。

2.3

明晰所有权和功能区划

一是明确水域、岸线等水生态空间所有权实现形式。坚持资源国有、物权法定，建立重要江河湖泊水域、岸线等水生态空间目录，界定不同层级、不同主体行使所有权的边界，按照自然资源统一确权登记的有关规定，对所有权进行确权登记。

二是建立水域、岸线等水生态空间使用权确权登记制度。逐项确定江河湖泊水域、岸线等水生态空间的使用权，发放权属证书，明确使用权人主体、权利对象、资源用途、相关位置、可利用数量、使用期限、禁止性要求等基本信息。

三是划定水生态空间功能区划，强化监管措施。依据相关规划和有关技术标准，明确水域、岸线等水生态空间内的水资源、水域、岸线、砂石等空间功能区划、管理要求以及用途管制要求，划定水功能区、岸线功能区、砂石可采区和禁采区、养殖水域。建立跨部门的联合执法体制，严禁任意改变资源用途和超范围、超量开发利用。

2.4

严格考核和责任追究

把水域、岸线等水生态空间内的资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，完善考核办法，并对水域、岸线等水生态空间变化状况进行审计，考核与审计结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。建立健全水域、岸线等水生态空间管理与保护的目标责任体系，大力推行河长制，落实主体责任，严格问责。对侵占江河湖泊、无序开发利用、严重污染水域、岸线滥占滥用的，实行终身追责。

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